Erityisopetuksen strategia - mistä puhumme nyt?

Erityisopetuksen strategia – mistä puhumme nyt?

Erityisopetuksen strategia esitteli oppimisen ja koulunkäynnin tuen 10 vuotta sitten.

Mistä muusta silloin puhuttiin? Mistä puhumme nyt?

Nykyään käytössä olevat tuen kolme tasoa tuotiin koulutuspoliittiseen keskusteluun 10 vuotta sitten. Opetusministeriö teki esityksen erityisopetuksen kehittämistarpeista julkaisemalla Erityisopetuksen strategian. Strategian mieleenpainuvin ja konkreettisin viesti oli tukijärjestelmän uudistus: tehostetun tuen sijoittaminen yleisen ja erityisen tuen väliin. Strategiassa käsiteltiin monia muitakin asioita, kuten esimerkiksi lähikouluperiaatetta ja inkluusiota. Tässä artikkelissa palaan Erityisopetuksen strategian sivuille ja käsittelen enemmän sen ideologista viestiä. Koska strategia oli esitys perusopetuksen erityisopetusjärjestelyjen kehittämiseksi, käsittelen joitakin teemoja myös muutoksen ja koulunkehittämisen viitekehyksessä. Artikkeli pohjautuu syksyllä 2017 julkaistuun väitöskirjaani erityisopetuksen muutoksesta.

Aika tarkalleen kymmenen vuotta sitten marraskuussa 2007 opetusministeriö julkaisi Erityisopetuksen strategian (Opetusministeriö 2007), joka toimi ohjenuorana silloisen erityisopetusjärjestelmän uudistamiselle. Uudistuksen myötä kouluissa otettiin käyttöön nykyinen oppimisen ja koulunkäynnin tuen järjestelmä eli niin sanottu kolmiportainen tuki (yleinen, tehostettu ja erityinen). Erityisopetuksen strategiassa erityisopetuksen kehittämisen tarpeelle annettiin kaksi keskeistä perustetta. Ensinnäkin tilastoista oli todettavissa, että erityisopetusta saavien oppilaiden määrä oli noussut. Toiseksi oli tehty havainto eroista kuntien välillä siinä, kuinka erityisopetus oli järjestetty. Havainto kuntien välisistä eroista niiden tavoissa järjestää opetus ei sinänsä ole poikkeava tieto, koska kunnilla on runsaasti päätösvaltaa paikallisten palveluiden järjestämisessä. Tässä tapauksessa kuntien väliset erot kuitenkin herättivät huolen siitä, toteutuuko oppilaan oikeus tukeen valtakunnallisesti samoin perustein.

Konkreettisin viesti oli tukijärjestelmän uudistus: tehostetun tuen sijoittaminen yleisen ja erityisen tuen väliin.

Varsinainen uudistustyö käynnistettiin vuoden 2008 alkupuolella tehostetun ja erityisen tuen kehittämistoimintana, joka koulunkentällä tunnetaan myös nimellä Kelpo-hanke. Kehittämistoimintaa tuettiin opetusministeriön toimesta vuosina 2008–2012, ja se oli suunnattu opetuksen järjestäjille kautta maan. Koko rahoituskautensa aikana kehittämistoiminta tavoitti lähes kaikki kunnat. Samaan aikaan kehittämistoiminnan kanssa järjestettiin opetushenkilöstön täydennyskoulutusta.  Kuntien ja koulujen pohtiessa Erityisopetuksen strategian sisällön merkitystä ja sovellettavuutta käytännön koulutyössä, asia eteni hallituksen ja eduskunnan käsittelyssä.

Tapahtumien ajallinen järjestys osoittaa, kuinka erityisopetuksen uudistusta lähdettiin viemään kuntiin kehittämishankkeen keinoin jo joitakin vuosia ennen kuin perusopetuslakia muutettiin vuonna 2010. Käytännössä laki velvoitti kouluja ottamaan uuden tukijärjestelmän käyttöön elokuusta 2011 alkaen.

Erityisopetuksen strategiassa (Opetusministeriö 2007), ja samoin kuin hallituksen esityksessä perusopetuslain muuttamiseksi (HE 109/2009), eräänä tavoitteena uudistukselle mainittiin lähikouluperiaatteen vahvistaminen. Uudistusta pohjustavana asiakirjana Erityisopetuksen strategia otti lähikoulukysymyksen laajemmin ja ideologisemmin käsittelyyn. Lähikouluperiaate määriteltiin strategiassa oppilaalle ensisijaisesti osoitettavan koulun muodossa. Tästä lähtökohdasta lähikoulun tulisi olla mahdollinen kaikille oppilaille, myös niille, joilla on eri laajuisia tuen tarpeita. Strategiassa tämän suuntaisen toiminnan katsottiin edistävän erityisopetuksen integraatiota ja yhtenäiskouluperiaatteen toteutumista. Lähikouluperiaate yhdistyi myös strategian määritelmään inklusiivisesta koulusta. Strategian mukaan inklusiivisessa koulussa opetus on järjestetty niin, että jokainen oppilas saa riittävää ja oikea-aikaista tukea kasvuunsa ja oppimiseensa. Oppilaan ensisijaisen opiskelupaikan tulisi olla lähikoulu, mutta tuen tarjoamiseen ja opiskelupaikkaan liittyvät päätökset täytyy kuitenkin aina perustaa tilannearvioon. Tärkeintä kaikessa on, että oppilas opiskelee paikassa, jossa opetus voidaan toteuttaa oppilaan edun mukaisesti.

Edeltävän pohjalta lähikouluperiaatteen mukaisen toiminnan voi nähdä luovan perustan inkluusiolle. Lähikoulun kaltaisten periaatteiden seuraaminen kaikissa kouluissa, ja siten samankaltaisten koulunkäynnin mahdollisuuksien tarjoaminen jokaiselle oppilaalle, ei kuitenkaan tapahdu itsestään. Ei ilman opettajille ja johtajille tarjottua tukea, esimerkiksi ammatillisten kehittymismahdollisuuksien muodossa. Tähän liittyen strategiassa todettiinkin, että ”täydennyskoulutuksessa otetaan huomioon koulutus, joka kehittää opetushenkilöstön ja johdon asennetta ja valmiutta moniammatilliseen yhteistyöhön muiden opettajien, oppilashuollon, oppilaiden vanhempien/huoltajien kanssa” (Opetusministeriö 2007, 51). Täydennyskoulutus on yksi keino esitetyn kaltaisen toiminnan perusteiden luomiselle ja edelleen kehittämiselle kouluyhteisössä. Muutoksen ja koulunkehittämisen näkökulmasta tässä kohtaa huomio tulee kiinnittää edellisen lauseen loppuosaan, edelleen kehittämiselle kouluyhteisössä.

Kuinka johtaja vie eteenpäin keskustelua sekä siinä, kuinka muutoskeskustelu asetetaan oman koulun kontekstiin.”

Koulun toiminnassa tavoiteltu muutos, tai kehittämisen suunta, olisi tärkeää ottaa koko koulun yhteiseen keskusteluun. Keskustelu tässä yhteydessä ei tarkoita samanmielisyyden välitöntä tavoittelua, vaan asioita tulee voida perustellusti kyseenalaistaa ja kritisoida. Työyhteisön jäsenillä, jotka vastustavat muutosta saattaa olla tärkeää sanottavaa. Muutosvastarintaiseksi nimeäminen on kohtuutonta, ja saattaa lopulta estää muutoksen tavoitteiksi asetettujen kohteiden kehittämisen ja uudistamisen. Yhteisissä keskusteluissa esiintyvä vastustus tai kyseenalaistaminen pakottaa työyhteisön pohtimaan tarkemmin perusteluja sille, miksi ja miten muutosta lähdetään viemään eteenpäin. Muutoksen ymmärtäminen oppilaiden oikeuksien ja oppimisen sekä opettajan oman työn kannalta on olennaista muutostyössä. Olennaista on myös nähdä se, mihin laajempaan kokonaisuuteen, periaatteeseen tai tavoitteeseen toiminta liittyy. Kaikessa tässä on keskeistä johtajan rooli. Koulunjohtajan tulee olla uskottava kehittämisen alla olevan kohteen suhteen. Uskottavuus voi tulla esiin esimerkiksi siinä, kuinka johtaja vie eteenpäin keskustelua sekä siinä, kuinka muutoskeskustelu asetetaan oman koulun kontekstiin. Muita johtajalle ja koko kouluyhteisölle muutoksessa esiin nousevia tärkeitä kysymyksiä voivat olla oman koulun suhde muihin lähialueen kouluihin. Voisiko kehittää yhteistyössä? Voisiko toisilta oppia? Voisivatko toiset oppia meiltä? Entä kuinka otetaan huomioon muut paikalliset tekijät?

Voisiko kehittää yhteistyössä? Voisiko toisilta oppia? Voisivatko toiset oppia meiltä?

Muutosta käsittelevään keskusteluun liittyvät läheisesti koulukohtaiset olemassa olevat käytänteet, joista osasta on muutoksen vuoksi voitava luopua, osa taas voidaan säilyttää. Toisinaan on osattava luopua myös toimivista käytänteistä, jos ne eivät tue tavoiteltua muutosta. Muutoksen aikaansaaminen on tässä mielessä valintoja niiden tekijöiden välillä, jotka tukevat toiminnan kehittämistä valittuun suuntaan ja niiden, jotka eivät näin tee. Lisäksi yhteiseen toiminnan kehittämiseen vaikuttaa koulun historia koskien esimerkiksi kokemuksia vastaavanlaisista koulun toimintaan kohdistuvista uudistuksista. Sillä on merkitystä, tukeeko kokemushistoria tunnetta siitä, että näissä asioissa on ennenkin onnistuttu vai muistuttaako se epäonnistumisista tai kesken jääneistä yrityksistä.

Pohdittaessa esimerkiksi lähikoulu- ja inkluusioperiaatteen vahvistamista ovat ensisijaisia koulunkehittämisen lähtökohtia luonnollisesti perusopetusta ohjaavat normiasiakirjat eli perusopetuslaki (Perusopetuslaki 628/1998) ja perusopetuksen opetussuunnitelman perusteet (Opetushallitus, 2004, 2014). Laissa ja opetussuunnitelman perusteissa kerrotaan muun muassa siitä, kuinka oppilasta tuetaan ja missä tämän tulisi tapahtua. Lähikouluperiaatteen ja inkluusion näkökulmasta katsottuna, laki ja opetussuunnitelma antavat opetuksen ja tuen järjestämiselle viitekehyksen. Kumpikaan ei suoranaisesti määrää järjestämään tukea tietyllä tavalla ja tietyssä paikassa, vaikka toki suosituksena on tuen tarjoaminen oppilaan omassa opetusryhmässä. Tässä kohtaa tilannekohtainen arviointi ja vastuu opetus- ja tukijärjestelyä tarkemmin ohjaavista periaatteista sekä käytännön toteutuksesta siirtyy opetuksen järjestäjien ja koulujen määriteltäviksi. Kouluilla ja kunnilla on siis periaatteessa kohtalaiset vapaudet erilaisten lähikoulu- ja inkluusioperiaatteen toteutumista tukevien rakenteiden suunnittelussa ja ratkaisujen tekemisessä paikallisesti.

Tähän aihepiiriin liittyen Erityisopetuksen strategiassa (Opetusministeriö 2007) vedottiin jokaisen opettajan velvollisuuteen turvata jokaisen oppilaan oikeus koulunkäyntiin ja opetukseen. Sama vetoomus kohdistettiin opetuksen järjestäjiin. Lisäksi strategia totesi, että jokaisen opettajan tulisi opettaa kaikkia oppilaita ja moninaisia opetusryhmiä. Muutosteoreettisessa viitekehyksessä tällaiset painotukset voidaan tulkita uudistuksen sitomisena opetustyön moraaliseen puoleen, jossa kaikki oppilaat nähdään yhdenvertaisesti oikeutetuiksi oppimaan asioita (Ahtiainen 2017). Kyse on siis huomion kiinnittämisestä siihen, kenelle ja miksi koulu on olemassa sekä millä periaatteilla perusopetus toimii.

Tässä esitetyt näkökulmat oppilaan tukijärjestelyihin kumpuavat pääasiassa kymmenen vuotta vanhasta strategiapaperista, joka on luonteeltaan koulutuspoliittinen esitys erityisopetuksen silloisista kehittämistarpeista. Eräs sen keskeisimmistä ehdotuksista oli tukijärjestelmän kehittäminen nykyisen kolmiportaisen mallin mukaiseksi. Uudenlaisen tukijärjestelmän käyttöön ottaminen on yksinkertaistetusti tarkoittanut aiempien tukirakenteiden ja työmuotojen uudelleen ajattelua ja uudelleen järjestelyä, mikä on todennäköisesti tuottanut työtä vuosien varrella. Tukijärjestelmämuutoksessa kyse on kuitenkin ollut varsin konkreettisesti lähestyttävistä asioista, joista säädettiin laissa ja joihin ohjattiin opetussuunnitelman perusteisiin tehdyillä lisäyksillä. Strategian ideologisempi taso käsittelee suhteellisen laajasti koulun kehittämistä entistä inklusiivisempaan suuntaan. Tämä on asia, mikä jäi strategian kirjoittaneen ohjausryhmän koulutuspoliittiseksi kannanotoksi, ja ei päätynyt osaksi lakimuutoksen valmistelua. Tulevaisuutta ennakoiden voisi olettaa, että strategian esittämät ajatukset inklusiivisemmasta koulusta saatettaisiin vielä nostaa laajempaan keskusteluun. Ainakin oppilaiden koulunkäynnistä ja erityisopetuksen järjestelyistä ollaan jälleen valtion tasolla kiinnostuneita. Kuluvan syksyn aikana valtioneuvosto on nimittäin julistanut haettavaksi määrärahoja, joiden yksi selvityksen kohde on erityisopetuksen kehittämistarpeiden arviointi. Valtioneuvoston esittämä tietotarve arvioinnissa koskee esimerkiksi sitä, miten oppilaan oikeus koulutukseen eri koulutusasteilla toteutuu. Lisäksi ollaan kiinnostuneita opetuksen toteutuspaikan merkityksestä.

Raisa Ahtiainen,
KT, tutkijatohtori,
Koulutuksen arviointikeskus,
Helsingin yliopisto

Lähteet ja lukemistoa:

 Ahtiainen, R. (2015). Oppimisen ja koulunkäynnin tuen muutos reformina. Teoksessa M. Jahnukainen, E. Kontu, H. Thuneberg ja M.-P. Vainikainen (toim.), Erityisopetuksesta oppimisen ja koulunkäynnin tukeen (s. 25–42). Kasvatustieteellisiä tutkimuksia 67. Turku: Suomen kasvatustieteellinen seura.

Ahtiainen, R. (2017). Shades of Change in Fullan’s and Hargreaves’s models. Theoretical change perspectives regarding Finnish special education reform. Helsinki studies in education 13. Helsinki: Unigrafia. http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-51-3549-0

HE 109/2009. (2009). Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi perusopetuslain muuttamisesta. Luettu 18.7.2016.  http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2009/20090109

Oja, S. (2012). Mitä on kehkeytymässä? Teoksessa S. Oja (toim.), Kaikille kelpo koulu. Kolmiportaisen tuen toteuttaminen ja kehittäminen. (s. 17–31). Jyväskylä: PS-kustannus.

Opetushallitus (2004). Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteet 2004. Määräys 13/011/2004. Helsinki: Opetushallitus.

Opetushallitus (2014). Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteet 2014. Määräykset ja ohjeet. 2014: 96. Helsinki: Opetushallitus.

Opetushallitus (2017). Oppimisen ja koulunkäynnin tuki. Haettu: 24.9.2017.  http://www.oph.fi/koulutus_ja_tutkinnot/perusopetus/oppimisen_ja_koulunkaynnin_tuki

Opetusministeriö (2007). Erityisopetuksen strategia. Opetusministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:47. Helsinki: Opetusministeriö.

Perusopetuslaki (1998). 628/21.8.1998. Haettu 26.8.2017. http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1998/19980628

Thuneberg, H., Hautamäki, J., Ahtiainen, R., Lintuvuori, M., Vainikainen, M.-P. & Hilasvuori, T. (2014). Conceptual Change in Adopting the Nationwide Special Education Strategy in Finland. Journal of Educational Change, 15(1), 37–56.

Thuneberg, H., Vainikainen, M.-P., Ahtiainen, R., Lintuvuori, M., Salo, K. & Hautamäki, J. (2013). Education is special for all – the Finnish support model. Gemeinsam Leben, 21(2), 67–78.